参见戚建刚：《风险规制的兴起与行政法的新发展》，载《当代法学》2014年第6期，第7页。

从文义上看，人民既然拥有一切权力，那么最高权力自然也应包含在内。[35]到了近代早期，随着专制君主崛起、君主垄断了最终的决定权，主权一词的用法才逐渐地转变为仅用于称呼行政部门、仅用于称呼最高统治者、仅用于称呼国家的中央权力。

[111]参见吴经熊、金鸣盛：《约法释义》，上海法学编译出版社1931年版，第20页，第117-118页。[130]参见李伯超、李云霖：《最高国家权力机关论析——基于我国〈宪法〉第57条的讨论及其展开》，载《政治与法律》2016年第6期。[68]同时，制宪权区别于且高于包括修宪权在内的各种宪定权，后者仅仅是已有宪法框架之内的权力。[121]如1947年保加利亚人民共和国宪法第2条第1款，1949年匈牙利人民共和国宪法第2条第2款，1952年波兰人民共和国宪法第1条第2款，1952年罗马尼亚人民共和国宪法第4条。另一方面通过对个人自由的承认，以往的一些高权权利（Hoheitsrechte）消失了，但主权属性并没有因此而消减。

[81]主张将主权作为国家正当性的来源或依据，也未必主张仅仅止步于提出理念上的宣示，而是要求设计能够将此种理念现实化的制度，实现政治上的统治力最终回溯到主权者国民[82]的效果。（一）清末民初宪法和宪法性文件中的主权原理清末《钦定宪法大纲》中有君上大权的标题。另外，当公布违法事实行为可以及时唤起社会公众注意、防止损害扩大时，行政机关应当立即发布信息以便阻止损害扩大。

1794年制定的《普鲁士普通邦法》将维持公共安全与秩序、回避危险等任务规定为警察的责任，并对违反警察命令之行为规定了警察处罚。关于行为措施的设定，旧法第9条至第14条详细规定了法律、行政法规、地方性法规和规章等各类规范设定处罚的权限。[58]2.不同行政权力的对比分析：狭义行政管理权与行政处罚权一般来说，行政权是一种面向将来的、以维持或者促进公益为直接内容的国家权力。[74]行为人只要做出违法行为便会受到行政处罚，而行为人能否在未来履行其仍未履行之义务则非行政处罚的主要关注点。

[10]宋华琳：《禁入的法律性质及设定之道》，载《华东政法大学学报》2020年第4期，第50页。这些问题的研究不仅有助于理解修订后的《行政处罚法》，科学地评价、总结这次修法的利弊得失，而且在新法仍然保留了法律、行政法规规定的其他行政处罚这一概括兜底条款的前提下，对于实定法上处罚种类未来的发展与变迁仍有重要意义。

[23]李佳：《对行政行为形式理论的反思——以公共警告为例》，载《求索》2012年第2期，第148页。理由一是通过明确行政处罚的内涵来决定行政处罚的外延，理由二和理由三则是基于某些现实因素考量来决定行政处罚的种类范围。即使是被一些扩张论学者作为参照标准的我国台湾地区行政罚法，台湾地区学界主流意见也认为其如此广泛之多种类处罚类型，显然存有极大缺失，‘本法所规定之无限制处罚种类，并非妥适，应可适度地限缩。[6]关于失信惩戒规制，有观点认为基于黑名单措施对当事人声誉的减损，基于从业限制措施对当事人重要行为资格的剥夺，应将这两类失信惩戒措施定性为行政处罚。

修订通过后的《行政处罚法》有限度地扩张了处罚种类。其次，禁入措施等影响行为人资格能力之行为同刑法中的从业禁止类似，其主要目的并不在于对违法者进行谴责，而是通过在一定时间内禁止从业，防止再次发生违法行为的可能性，进而达到维护公共利益之效果。[68]新中国的第一部行政法教材中，就包含行政处罚的内容。[99]见前注[9]，章志远、鲍燕娇文，第49页。

[75]参见洪家殷：《行政罚法论》，五南图书出版股份有限公司2006年版，第13页。[71]见前注[3]，黄锫文，第162页。

保安处分不是与所实施的构成行为所具有的不法相联系的，而是与行为人在未来所具有的危险性相联系的。[87]然而笔者认为，这类具有多重目的的行为措施如何定位具有很强的政策性，[88]中间类型行为是否应当归入行政处罚种类(或排除在外)尚需进一步探讨。

否定论者认为制裁行为所针对的利益应当是一种事实上的、价值中性的利益，不必考虑其适法性。除上述两类行为之外，还存在一种中间类型行为。[55]见前注[50]，张明楷书，第638页。学理普遍认为刑罚与保安处分是两种性质不同的法律措施。[81]见前注[3]，黄锫文，第164—167页。从这一点来看，扩张论并非完全没有意义。

在一般意义上，事物的外延越宽泛则其内涵就越模糊。[54][德]克罗斯·罗克辛：《德国犯罪原理的发展与现代趋势》，王世洲译，载《法学家》2007年第1期，第152页。

这样的规定虽然可以化解法律适用上的问题，但是没有在理论上说明为何对没收这种处罚另眼相看。在未对行政处罚内涵作准确界定的基础上，提升公共治理能力、规范行政公权力的愿望变成了扩张行政处罚种类的冲动。

[14]社会急速发展所带来的复杂性，远远超出了《行政处罚法》的立法预期，现有处罚手段根本不能满足实践需求，很多违法行为无法找到适合的处罚类型。[38]见前注[16]，曹鎏文，第35页。

反之，如果不是行政处罚，便不宜将其纳入行政处罚种类之中。在我国，受传统法律观念和阶级斗争法学理论的影响，法即刑法即罚的观念深入人心。唯一有所差别的，乃行为措施的程序规范。[49]参见敦宁：《后劳教时代的刑事制裁体系新探》，载《法商研究》2015年第2期，第98页。

前注[3]，黄锫文，第169页。[82]《政府信息公开条例》第19条规定，对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。

[12]参见应松年、张晓莹：《行政处罚法二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期，第8页。[13]基于违法行为泛化、违法行为丧失底线这样的背景，行政处罚必须拓展处罚种类，并适当补强。

[17]在环境行政领域，有学者认为应该重视行政处罚在法律威慑、风险预防和生态恢复三个维度的规制功能的发挥，从理论上证成生态恢复责任的行政处罚性质，系统性建构生态恢复行政处罚责任形式。三、行政处罚的内涵与处罚种类界定行政处罚的内涵是分析处罚种类外延的前提。

而且，责令停产停业的主要目的也不在于对违法者进行非难，而是在于让行政相对人首先停下来，不要再生产了，责令其停下来的目的不是让其彻底停业，不要再从事某一行业，而是让其整改。[43]1952年，《违反秩序法》正式颁布，犯罪行为和违反秩序行为的区分扩展至所有领域，1968年新《违反秩序法》进一步对实体规定和程序规定进行大幅度修改和完善，二元制处罚模式得到确立和加强。而以提高公共治理能力、规范公权力为由主张增加处罚种类的观点，背后隐含这些行为措施属于行政处罚这一基本前提。宇賀克也『行政法概説Ⅰ』(有斐閣，第7版，2020年)293頁参照。

[51]关于刑罚目的的认识，学理上虽然存在报应论、特殊预防论、一般预防论、综合论等诸多不同观点，但是刑法学界普遍认为刑罚包含报应要素，报应要素是区分刑罚和保安处分的关键。德国为此种模式之代表。

例如，新法第63条规定在做出较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大数额非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等较重的行政处罚时，应当组织听证。[93]见前注[75]，洪家殷书，第278、322页。

德国《违反秩序法》仅规定了罚款这一种处罚种类，另外规定了物品的没收、利益的没收两种附带后果。最后，也是最重要的，从长远来看，我们应该在准确把握处罚内涵，并且理顺《行政处罚法》与其他行政法律规范——特别是未来可能制定的行政程序法乃至行政法总则——的关系上，逐步限缩处罚种类，最终确立少而精的处罚种类。

(责任编辑：蔡幸娟)